La Commission européenne va déterminer, au regard de la destruction de la bande de Gaza, si l’accord politique et économique liant Israël aux Vingt-Sept mérite d’être suspendu. L’Union européenne est mise au défi d’aligner sa politique étrangère avec les principes qu’elle défend.

Amélie Ferey, chercheuse au Centre des études de sécurité et responsable du Laboratoire de recherche sur la défense (LRD) de l’Institut français des relations internationales (Ifri). Elle travaille principalement sur l’éthique et le droit de la guerre et sur le conflit israélo-palestinien.

Alors que l’armée israélienne intensifie ses opérations dans la bande de Gaza et que Benyamin Nétanyahou multiplie les déclarations incendiaires, l’Union européenne (UE) a annoncé, par la voix de Kaja Kallas, sa haute représentante pour les affaires étrangères et la politique de sécurité, le réexamen de son accord d’association avec Israël. La décision a été prise à l’issue d’un conseil européen des ministres des affaires étrangères, mardi 20 mai à Bruxelles.

L’accord, signé en 1995 et entré en vigueur en 2000, comporte un volet de dialogue politique et un autre visant à instituer une zone de libre-échange. Il a fait de l’UE le premier partenaire commercial de l’État hébreu. Or, son article 2 stipule que les parties s’engagent au « respect des droits humains et des principes démocratiques », censés « inspir[er] leur politique intérieure et internationale ».

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Il y a déjà plus d’un an, les chefs de gouvernement espagnol et irlandais avaient officiellement écrit à la Commission, en demandant un « examen urgent pour déterminer si Israël respect[ait] ses obligations ». Il aura fallu des dizaines de milliers de victimes et une population menacée par la famine pour qu’une majorité d’États membres, dix-sept dont la France, obtienne de Kaja Kallas ce réexamen.

L’issue de la procédure demeure cependant incertaine, avec des suspensions partielles ou totales qui restent à approuver selon différentes règles de majorité ou d’unanimité. Ce qui se joue, d’un point de vue diplomatique, est décisif en ce qui concerne les prétentions de l’UE à se comporter comme une « puissance » à part entière sur la scène internationale. Le comportement du gouvernement israélien la met au pied du mur.

Israël, une histoire européenne

Pour le comprendre, il faut rappeler à quel point l’alliance géopolitique entre Israël et l’UE s’ancre dans une histoire bien plus profonde que de simples accords de libre-échange.

D’un côté, l’État hébreu s’inscrit dans la continuité directe des tragédies qu’a connues le Vieux Continent au XXe siècle. Le projet sioniste a trouvé son accomplissement à l’issue du génocide des juifs en Europe de l’Ouest, dans les camps de la mort, et en Europe de l’Est, où les Einsatzgruppen ont mis en œuvre ce que les historien·nes ont appelé la « Shoah par balles ». Comptables de cette histoire, ce sont aussi des puissances européennes, mandataires de la région, qui ont favorisé l’établissement d’un « foyer juif » au Moyen-Orient dès le XIXe siècle.

De ce fait, les élites israéliennes, historiquement ashkénazes, se sont longtemps pensées comme européennes. Israël s’est d’ailleurs positionné – culturellement, économiquement et politiquement – comme une extension de l’Europe au Levant. C’est ce narratif qui est repris aujourd’hui par les droites pro-israéliennes, et c’est en référence à cette histoire que Nétanyahou accuse l’Europe d’être ingrate. Pour le premier ministre israélien, son pays est à l’avant-poste de la civilisation occidentale, en première ligne contre l’islamisme, et mériterait donc tout le soutien de l’UE.

D’un autre côté, la construction européenne a été pensée comme un pari politique, un remède aux totalitarismes du XXe siècle. Face aux horreurs de la guerre, elle a puisé dans les ressources d’une tradition politique, celle du libéralisme. Pris au sens de Judith Shklar (1928-1992), une intellectuelle juive lettone ayant fui l’Holocauste, le libéralisme permet de protéger les individus de l’arbitraire – et tout simplement de la peur de la violence étatique. Cette tradition repose sur la primauté du droit sur la raison d’État, le rejet du nationalisme agressif, ainsi que la libre circulation des personnes et des biens.

Au prisme de cette histoire, la coopération de l’UE avec Israël relève donc d’un double héritage : la reconnaissance d’une communauté de destin post-traumatique, mais aussi la volonté d’exporter un modèle politique fondé sur la paix et la justice internationale. Or, la traduction concrète de cette volonté d’exportation est passée par l’économie de marché.

Une série d’accords a établi une relation privilégiée : un premier en 1975, puis le désormais célèbre accord d’association de 1995, qui offre à Israël un accès préférentiel au marché européen. À l’époque, il était conçu pour accompagner le processus d’Oslo de 1993, censé aboutir à la création d’un État palestinien, en paix, aux côtés d’Israël. Ce dernier bénéficie donc d’un régime de libre circulation des biens et, pour ses ressortissant·es, d’une exemption de visa de court séjour dans l’espace Schengen.

À cela s’ajoutent des coopérations industrielles et universitaires denses. Par exemple, les échanges Erasmus s’étendent en Israël, tandis que le programme Horizon Europe a investi 126 millions d’euros depuis octobre 2023 dans les secteurs de la recherche et de l’innovation israéliens, ce qui fait de ce pays le plus gros bénéficiaire de ces fonds en dehors de l’UE.

Mettre fin à l’impunité

La guerre en Ukraine d’abord, puis la guerre à Gaza, ont agi comme les révélateurs d’un changement d’époque. L’ordre international multilatéral fondé sur le droit et la coopération vacille sous les yeux des dirigeant·es européen·nes hébété·es, confronté à la montée des autoritarismes, à la remise en cause de la justice internationale et à la résurgence des logiques de puissance.

Dans ce contexte, l’UE est mise au défi de sortir de sa seule posture d’acteur normatif et économique pour endosser le rôle d’une puissance géopolitique. Son positionnement sur le conflit israélo-palestinien devient un test de crédibilité : peut-elle défendre ses valeurs sans paraître hypocrite ? Elle a longtemps fermé les yeux sur des violations massives du droit international perpétrées par le partenaire israélien, et ce, en dépit de tous les signaux d’alerte des instances multilatérales dont elle défend la légitimité sur la scène internationale.

La suspension de l’accord pourrait démontrer que l’Europe est capable de parler le langage de la puissance en restant fidèle au langage des droits.

Les puissances adversaires de l’UE (Russie et Chine), mais aussi ses partenaires non libéraux (l’Inde de Modī), ne s’y trompent pas. Elles instrumentalisent le double discours européen sur les droits humains pour délégitimer l’ensemble du modèle libéral. Dans ce cadre, l’impunité dont bénéficie Israël mine les fondements normatifs de l’Union et fournit une arme de choix dans la bataille des récits qui fait rage dans l’espace mondial.

En ce sens, la suspension de l’accord d’association UE-Israël pourrait apparaître comme une manière de couper l’herbe sous le pied à ces puissances, en démontrant que l’Europe est capable d’aligner ses valeurs et ses actes, et de parler le langage de la puissance en restant fidèle au langage des droits.

Le principal frein à un tel passage à l’acte est interne : si une partie de l’Europe s’y est résolue, une autre s’y refuse. Benyamin Nétanyahou a su tisser des liens étroits avec les régimes européens dits « illibéraux » aussi bien qu’avec les extrêmes droites représentées au Parlement européen. Cette stratégie lui a permis d’agir avec une certaine impunité en matière de libertés fondamentales. D’ailleurs, la Hongrie est le seul État membre de l’UE à avoir refusé d’appliquer les mandats d’arrêt de la Cour pénale internationale à l’égard du premier ministre israélien.

Mais surmonter les divisions européennes pose deux questions fondamentales : à quel prix, et pour quels résultats ?

La question de l’efficacité

L’accord d’association comporte un volet politique et un volet économique. Le premier avait été gelé en 2012 à la suite de l’opération militaire « Pilier de défense » à Gaza, puis rétabli en 2022. Le suspendre serait avant tout symbolique, sans incidence directe sur les intérêts matériels d’Israël.

Si l’UE décidait d’aller plus loin en suspendant le volet économique, qui constitue le cœur de l’accord, les conséquences concrètes seraient bien plus importantes. Rappelons qu’Israël souffre de son isolement dans la région, qui l’empêche de faire du commerce avec la Syrie, l’Iran, l’Arabie saoudite ou encore le Liban – d’où l’importance des accords de normalisation des relations avec les pays de la région, qui visent à créer, à terme, un grand marché au Moyen-Orient.

L’efficacité d’une telle mesure doit s’appréhender à court, moyen et long terme. Dans l’immédiat, un rétablissement des droits de douane sur les exportations israéliennes porterait un coup substantiel à l’économie du pays. À plus long terme, l’État hébreu pourrait accélérer sa diversification vers d’autres partenaires commerciaux (États-Unis, Inde et pays arabes), et réduire ainsi sa dépendance à l’égard de l’Europe. Mais ce risque est inhérent à toute politique de sanction : une fois enclenchée, elle prive l’émetteur d’un levier de pression durable.

Il faudra également s’attendre à des mesures de rétorsion, telles qu’une restriction des visas ou une limitation de la coopération scientifique et sécuritaire. On peut penser à la livraison des missiles israéliens Arrow 3, censés assurer la défense sol-air des pays européens qui participent au programme « European Sky Shield Initiative » (la France n’en fait pas partie, au contraire de l’Allemagne). Le gouvernement de Nétanyahou a ainsi les moyens de gêner les initiatives prises pour la défense de l’Europe.

Là où des puissances comme les États-Unis, la Chine ou l’Arabie saoudite ne raisonnent qu’en termes d’intérêts, l’UE prétend conjuguer ses impératifs stratégiques et ses valeurs.

Sur le front diplomatique, une suspension de l’accord plongerait les relations euro-israéliennes dans un froid profond. Elle pourrait renforcer en Israël le sentiment d’être une « citadelle assiégée ». Mais elle pourrait aussi donner des arguments aux opposant·es internes à Nétanyahou. Lesquel·les pourraient utiliser ce point pour convaincre l’élite ashkénaze du pays, attachée à l’identité européenne d’Israël, de choisir une alternative politique au Likoud et à ses alliés suprémacistes.

Quels que soient les coûts d’une politique de sanction, une question demeure pour l’UE : peut-elle rester dans l’inaction au moment où elle revendique un rôle géopolitique à l’échelle mondiale, au nom d’un certain modèle de société à préserver ?

Là où des puissances comme les États-Unis (version Trump), la Chine ou l’Arabie saoudite ne raisonnent qu’en termes d’intérêts, l’UE prétend conjuguer ses impératifs stratégiques et ses valeurs. Suspendre l’accord d’association serait un acte fort, envoyant un message clair : les Vingt-Sept ne se satisfont plus d’une position de retrait et refusent la contradiction entre les dimensions éthique et géopolitique. En l’occurrence, les deux peuvent s’épauler pour susciter le respect.

En conditionnant ses partenariats à des principes de droit, et en utilisant des moyens de pression sans que ce soit à géométrie variable, l’UE manifesterait son ambition singulière : celle d’être une puissance normative assumée.

Amélie Ferey