Que vont devenir les activités de l’Unrwa, l’agence onusienne d’assistance aux réfugiés palestiniens, dans les territoires palestiniens ? Personne n’a la réponse, alors que deux lois bannissant l’agence onusienne, votées par la Knesset il y a trois mois, entrent en vigueur jeudi 30 janvier.

Gwenaelle Lenoir, Mediapart, 29 janvier 2025

Jeudi 30 janvier, l’immense quartier général de l’Unrwa, l’office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine, situé à Jérusalem-Est, gardera fermé son portail bleu ciel aux couleurs de l’ONU. La guérite des gardes, qui inspectent le châssis de chaque véhicule avec un miroir, sera vide. Les bureaux seront désertés, de même que les hangars de stockage, les garages, la station à essence, les parkings. Bref, la petite ville que constitue le siège de l’agence onusienne, dans le quartier de Sheikh Jarrah, sera transformée en cité fantôme.

L’ambassadeur d’Israël aux Nations unies, Danny Danon, a en effet envoyé, le 25 janvier, une lettre, qu’il a rendue publique sur le réseau social X, à António Guterres, secrétaire général de l’institution internationale, exigeant la fermeture du QG.

C’est la seule certitude, au moment de l’entrée en vigueur de deux lois votées par la Knesset (le Parlement israélien) et publiées le 30 octobre 2024 dans l’équivalent israélien du Journal officiel.

Les deux lois attaquent de front l’Unrwa. Elles constituent le point d’orgue d’une campagne de dénigrement déjà ancienne, qui a culminé avec l’accusation de complicité de l’agence avec le Hamas et les groupes armés palestiniens. Ainsi que Mediapart l’a rapporté (ici et là), ces attaques n’ont jamais été étayées par des preuves sérieuses.

La première loi interdit les « activités de l’Unrwa sur le territoire israélien » qui, dans l’esprit des législateurs, comprend Jérusalem-Est, occupée et annexée par Israël.

La seconde prohibe tout contact entre les membres des administrations israéliennes et celles et ceux de l’agence onusienne pour les réfugiés palestiniens.

Un grand flou

Peu de précisions ont été apportées depuis quant à la mise en œuvre de ces textes. Le ministère des affaires étrangères israélien, contacté par Mediapart, n’avait pas répondu à l’heure de la publication de cet article.

Le journal Israel HaYom, proche de la droite israélienne, révélait en novembre 2024 que les terrains du quartier général de l’Unrwa allaient être saisis par l’Autorité foncière israélienne pour y construire 1 440 unités de logements. Autrement dit, pour agrandir la colonie juive de ce quartier de Jérusalem-Est qui entoure déjà le QG onusien.

Le 20 janvier, Yuli Yoel Edelstein, député du Likoud, parti de Benyamin Nétanyahou, a affirmé en ouverture d’un débat à huis clos de la commission des affaires étrangères et de la défense de la Knesset, qu’il préside : « Je le dis sans équivoque : la loi sera appliquée. C’est fait et signé. Je propose à ces parties, et je les exhorte même, au lieu de perpétuer la souffrance, de trouver des solutions. »

Les Israéliens sont convaincus que si l’Unrwa disparaît, la question des réfugiés disparaîtra. Jørgen Jensehaugen (Institut de recherche sur la paix d’Oslo)

Il a également réitéré les accusations contre l’agence : « L’Unrwa, en plus d’être un générateur et un participant actif du terrorisme, est également une organisation qui perpétue le statut de réfugié. Les lois que nous avons adoptées il y a environ trois mois et qui doivent entrer en vigueur à la fin du mois constituent un changement historique. »

Par son champ d’action même, l’agence dérange : elle s’adresse, dans les territoires palestiniens occupés et dans les pays alentour, aux réfugiés de 1948, expulsés de chez eux par l’avancée des milices juives puis de l’armée israélienne, et à leurs descendants. Par son mandat, elle rappelle donc la permanence de la question des réfugié·es et de celle du droit au retour.

« Les Israéliens sont convaincus que si l’Unrwa disparaît, la question des réfugiés disparaîtra, explique Jørgen Jensehaugen, chercheur à l’Institut de recherche sur la paix d’Oslo (Prio). Et vous pouvez continuer à argumenter que juridiquement et factuellement c’est faux, mais toute la pression, toute l’attaque politique contre l’Unrwa est basée sur cette croyance. »

Les conséquences concrètes de la mise en œuvre de ces deux textes sont difficiles à prévoir, et tous les experts contactés par Mediapart s’accordent sur ce point. Notamment parce que les textes sont très flous.

Mais elles seront « désastreuses », affirme un rapport de Prio publié le 22 janvier, qui poursuit : « Les effets exacts sont difficiles à prévoir. Ils varieront en fonction des champs d’opération et des secteurs dans lesquels l’Unrwa opère. »

Risque de rupture de l’aide et des services

D’ores et déjà, les employés internationaux de l’agence onusienne n’ont plus de visa de travail au-delà du 29 janvier. Cela signifie très concrètement qu’ils n’ont plus le droit d’exercer leur mandat à Jérusalem-Est, en Cisjordanie ou dans la bande de Gaza. Ils ne sont plus protégés par l’immunité onusienne.

Cela implique aussi qu’ils ne peuvent plus exiger de passer un checkpoint israélien, par exemple entre Jérusalem et Ramallah, ou entre Naplouse et Tulkarem, ni un point de passage entre Israël et la bande de Gaza.

Quant aux quelque 5 000 employés palestiniens en Cisjordanie et à Jérusalem-Est occupée, ils pourraient eux aussi voir leurs déplacements entravés encore plus qu’aujourd’hui.

« Sur le terrain, en Cisjordanie comme dans la bande de Gaza, nos interlocuteurs sont les militaires. Jusque-là, si nous étions bloqués à un barrage de l’armée, nous prenions contact avec notre service de liaison, qui lui-même s’adressait au service de l’armée [israélienne] compétent, le Cogat. À partir de là, ça pouvait prendre plusieurs heures, mais le message descendait du Cogat au soldat sur le barrage et nous finissions par passer, explique Jonathan Fowler, porte-parole de l’Unrwa. Qu’en sera-t-il à partir du 30 janvier ? Nous n’en savons rien. »

Nous assurons toute la chaîne logistique. En fait, nous sommes la chaîne logistique. Car c’est l’Unrwa qui stocke et distribue. Jonathan Fowler, porte-parole de l’Unrwa

L’interdiction de tout « contact », inscrite dans le deuxième texte de loi, n’est en effet pas définie. « Est-ce que parler à un militaire, c’est un contact ?, reprend Jonathan Fowler. Si c’est le cas, il n’y aura plus aucune possibilité de faire de la déconfliction. Par exemple, lors des incursions dans les camps de réfugiés en Cisjordanie, nous sommes informés par nos interlocuteurs dans l’armée israélienne que les enfants ne doivent pas quitter l’école. Si nous n’avons plus ce contact, la vie des enfants est en danger. C’est la même chose dans la bande de Gaza pour l’acheminement de l’aide et sa distribution. Sans cette coordination, on peut imaginer les pires scénarios. Y compris ne plus pouvoir utiliser le port d’Ashdod pour débarquer l’aide. »

Israël prétend pouvoir remplacer l’Unrwa par d’autres agences, comme le Programme alimentaire mondial (PAM) pour la distribution de nourriture ou l’Organisation mondiale de la santé (OMS) pour la santé, et notamment pour la vaccination de la population de Gaza.

Mais, assurent les experts, ces agences n’ont pas l’infrastructure nécessaire pour remplacer l’Unrwa.

« Depuis le cessez-le-feu à Gaza, nous avons fait entrer de quoi nourrir plus de 1 million de personnes, expliquait Jonathan Fowler à Mediapart le 23 janvier. Certes, parfois avec la collaboration d’autres agences de l’ONU. Mais elles n’ont pas notre capacité. Nous avions avant la guerre 13 000 personnels à Gaza, beaucoup dans l’éducation. Aujourd’hui, nous avons 5 000 employés qui s’occupent de la logistique. Une agence comme le PAM en a 200. Comment pourrait-elle nous remplacer ? Nous assurons toute la chaîne logistique. En fait, nous sommes la chaîne logistique. Car c’est l’Unrwa qui stocke et distribue. »

Les cliniques et dispensaires de l’Unrwa assurent 3,5 millions de consultations par an.

L’interdiction de l’Unrwa, si elle est strictement appliquée comme l’exigent la droite et l’extrême droite israéliennes, désorganiserait l’ensemble de l’aide humanitaire, au moment où elle recommence à entrer massivement dans Gaza et où la population en a un besoin brûlant.

À plus long terme, au-delà de l’urgence absolue, aucune des institutions onusiennes ne peut mettre en place un réseau d’écoles et de centres de santé comparable à celui qui existe en Cisjordanie et dans la bande de Gaza.

Près de la moitié des 650 000 élèves de l’enclave palestinienne, avant la guerre déclenchée le 7 octobre 2023, étaient scolarisé·s dans des écoles élémentaires de l’Unrwa. Ils sont plus de 45 000 en Cisjordanie. Les cliniques et dispensaires assurent 3,5 millions de consultations par an.

« D’un point de vue rationnel, une opération extérieure qui paie pour faire des choses qu’Israël aurait dû faire et qui réduit le risque d’escalade parce que les enfants sont à l’école, reçoivent une éducation et vivent une vie meilleure et plus stable, cela devrait être une bonne chose pour Israël, n’est-ce pas ?, poursuit Jørgen Jensehaugen. Ce devrait être une situation gagnant-gagnant pour Israël. Quelqu’un d’autre le fait pour qu’il n’ait pas à le faire. Et cela réduit le risque d’aggravation du conflit. Mais la haine idéologique envers l’Unrwa est telle que l’explication rationnelle n’a pas d’importance. »

Sur le papier, Israël s’est piégé avec ces deux textes. Car, rappelle le juriste international Johann Soufi, « il ne fait aucun doute qu’au regard du droit international, Israël en tant que puissance occupante des territoires palestiniens – à Gaza comme en Cisjordanie, y compris à Jérusalem-Est – est tenu d’assurer la continuité des services publics. En réalité, l’Unrwa soulage Israël en fournissant des services qui, sinon, devraient être pris en charge, financièrement et logistiquement, par la puissance occupante ».

On imagine difficilement le gouvernement israélien reconnaître ses obligations de puissance occupante et prendre en charge services sociaux et écoles. L’option de l’Autorité palestinienne est hors de propos, étant donné son manque de moyens et son refus, politique et juridique, de se substituer à l’ONU.

« Israël et d’autres États préféreraient sans doute la création d’une nouvelle agence humanitaire aux fonctions similaires à celles de l’Unrwa, mais sans lien historique ou politique direct avec la question des réfugiés palestiniens de 1948, analyse Johann Soufi. Toutefois, cela ne se fera pas, car seule l’Assemblée générale de l’ONU, qui a créé l’Unrwa, peut mettre fin à son mandat et créer une nouvelle agence. Or, comme l’illustrent les résolutions adoptées ces dernières années, l’Assemblée générale soutient majoritairement la création d’un État palestinien et, en attendant, le rôle de l’Unrwa pour assurer l’assistance humanitaire et la gestion d’une grande partie des services publics. Nous nous dirigeons donc vers un blocage total – juridique, pratique et politique. »

Car dans les faits, aucun État capable de faire pression sur Israël ne viendra au secours de l’Unrwa. Les États-Unis sont acquis à Israël, et la présidence Trump fait de la détestation du multilatéralisme, symbolisé par les Nations unies, un mantra. Quant à l’Union européenne, largement divisée sur la guerre contre Gaza, elle fait montre depuis longtemps de son impuissance.

Gwenaelle Lenoir